1. 양계산업의 특징
양계산물의 공급은 비 탄력적이고 수요도 쉽게 증가시키기가 어렵다. 따라서 개별 양계농가는 해당 축산물이 공급과잉일 때 이를 인위적으로 감소시키기가 매우 어렵다. 그러므로 생산량을 감축하지 않고 농가의 실질소득을 꾸준히 유지·증대시켜 나가기 위해서는 증산된 축산물에 대한 소비시장을 평소부터 지속적으로 확대시켜 나가지 않으면 안된다. 그런데, 양계산물에 대한 소비시장을 확대시키기 위해서는 많은 비용이 들기 마련이다. 여기에서 그 비용을 누가 부담해야 하는가하는 문제가 생긴다. 당연히 해당 양계산물을 판매하는 자가 판매촉진활동을 강화해야 하나, 자동차와 같은 공산품과는 달리 양계산물의 경우 판매자가 영세소상인이 대부분일 뿐 아니라 판매상인들이 분산 입지하여 있으므로 이들로부터 판촉활동을 기대하기는 어렵고 실제로 지금까지 그러한 사례가 없었다. 결국은 "목마른 사람이 샘을 판다"고 생산자가 양계산물의 판매촉진에 나서지 않으면 안되는 상황이 된 것이다. 따라서 양계사업 관련자들이 양계산물의 소비시장을 확대시키기 위한 판촉활동을 위하여 필요한 비용을 마련하지 않으면 안되는데 그 방법 중의 하나가 바로 자조금제도 이다.
1. 자조금이란 무엇인가?
자조금이란 한마디로 "스스로 돕는 자금"이라는 뜻으로 양계농가가 스스로 자금을 조달하여 판매촉진활동에 쓰고자하는 자금을 말한다. 그런데 자금을 조달하는 방식이 세금이나 부담금과는 달리 출하한 물량에 따라 자금을 갹출하되 경영에 큰 부담이 되지 않도록 소량의 돈을 모아 적립했다가 해당 상품의 소비촉진이나 조사연구에 쓰는 사업이다. 농업 선진국인 미국에서는 첵크오프(Check-off)이라 하여 농민들이 농산물을 출하할 때 소액을 갹출하여 모아 두었다가 농산물의 소비촉진이나 연구개발비로 씀으로서 산업을 육성해 왔다.
우리나라에서는 농업은 통상 정부가 지원해주는 것을 당연시해 왔기 때문에 농민들이 돈을 내서 농산물의 소비를 촉진하기 위하여 텔레비젼 광고를 하는 등의 생각을 하기는 쉽지 않았다. 그나마 미국의 자조금 제도를 본 따서 지금까지는 농민들이 자발적으로 일정 금액을 갹출하면 정부가 일부를 보조해 주는 소위 임의 자조금 사업을 실시해 왔다. 실제로 낙농업계에서는 이러한 임의 자조금을 통해서 우유 홍보에 힘쓴 나머지 우유 및 유제품의 소비촉진에 크게 기여한 것으로 나타났다. 그러나 이처럼 "하고 싶은 사람만 하는 식"의 임의 자조금제도에는 한계가 있기 마련이다. 왜냐하면 자조금 사업에 의한 광고효과는 모두 함께 누리면서도 그 비용은 일부가 부담하게 되어 "공차 타는 것"을 막을 길이 없기 때문이다. 따라서 임의 자조금 제도는 해당산업 관련자들의 참여를 유도하기가 쉽지 않기 때문에 이를 지속시키기가 어렵다. 이러한 문제를 해결하기 위한 대안의 하나로 의무 자조금 문제가 대두된 것이다. 의무자조금제도는 임의 자조금 제도와는 달리 해당산업에 종사하고 있는 사람이면 원칙적으로 누구든지 의무적으로 자조금사업에 참여 하도록 법률로 규정하는 제도이다. 우리나라는 2002년 5월에 축산물에 대한 의무자조금을 실시할 수 있는 법적 근거가 포함되어 있는 "축산물소비촉진 등에 관한 법률"(이후 축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률로 변경)이 제정·공포되면서 축산업 의무 자조금 제도를 실시할 수 있는 법적 근거를 마련하였다.
3. 자조금제도의 발전
축산물 산업에 의무자조금제도가 도입될 수 있는 법적 근거인 축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률은 하루아침에 이루어진 것이 아니었다. 1980년대 후반부터 UR협상이 본격화 되자, 축산물 전면적인 수입개방이 불가피 해 졌고, 이로 인해 정부가 주도하여 축산물 수급 및 가격 안정사업을 추진하는 데에는 한계가 있을 수밖에 없게 되었으며, 상대적으로 축산물 수급 및 가격안정에 대한 축산농가의 역할이 증대됨에 따라 축산농가가 자율적으로 축산업을 지켜나갈 수 있는 시스템을 구축하는 것이 필연적인 과제로 대두되었다. 그러자 학계와 업계에서는 축산업에 자조금제도 도입의 필요성을 강조하고 이에 대한 연구도 적극적으로 실시하였다. 그 결과 1990년 4월에 농어촌발전특별조치법 제 13조에 임의 자조금제도를 실시할 수 있는 법적인 근거를 마련하기에 이르렀다. 이후 이 법에 의한 자조금 관련 내용은 보다 구체적으로 보완되어 2000년 6월에 농산물 유통 및 가격안정에 관한 법률로 이전되어 규정되었다.
축산부문에서는 대한양돈협회와 대한양계협회가 임의 자조금제도를 규정하고 있는 농어촌발전특별조치법과 동법 시행령에 근거하여 1992년 6월에 농림부로부터 자조금사업에 대한 승인을 받았고, 그 회원들의 자발적인 참여를 전제로 자조금 사업을 최초로 추진하기 시작했다. 그러나 이 사업은 축산농가의 자조금사업에 대한 공감대부족과 소극적인 참여로 인한 대다수의 공차 타는 사람들의 문제 때문에 정착되지 못하고 흐지부지되고 말았다.
다만, 한국낙농육우협회가 주도하고 있는 낙농자조금의 경우 장기간의 의견수렴과정을 통해 자조금사업에 대한 낙농가들의 공감대를 형성시켰을 뿐 아니라 자조금의 거출창구가 집유 또는 유가공업체로 단순화되어 있기 때문에 비교적 큰 무리 없이 낙농산업 임의 자조금 제도를 1999년 8월부터 시작하였다. 그러나 낙농산업에서도 사업실시 초기에는 80%이상의 낙농가가 참여하는 성과를 보였지만 해를 거듭하면서 그 참여비율이 점차 낮아지고, 거출금액도 극히 소액일 뿐 아니라 장래에 대한 지속성이 보장되지 못함으로서 장기적이고 체계적인 소비촉진프로그램을 수립하기에는 한계가 있을 수밖에 없었다.
이에 임의자조금사업의 한계성을 경험한 축산단체들은 낙농육우협회, 양돈협회, 양계협회, 축협중앙회 등 4개 단체가 주축이 되어 1998년 6월 농림부에 축산물의 의무자조금제도를 도입할 수 있는 법제화를 건의하였던 것이다. 그러나 농림부가 이에 적극적인 의사를 보이지 않자, 1999년부터는 축산지도자들을 중심으로 축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률 입법 서명운동을 실시하는 등 축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률 입법에 대한 적극적인 의지를 보이면서 2000년 8월에는 한우·낙농육우·양돈·양계협회의 공동 명의로 국회에 축산 자조금법 제정에 관한 청원을 제출하였다. 국회는 2001년 11월 축산업자조금법에 관한 공청회를 개최하여 관계기관 및 학계, 제안단체, 수납기관, 축산농가 등을 포함한 이해 당사자들의 의견을 청취하는 등 다양한 의견수렴과정을 거쳐 법안을 입안하였고, 드디어 2002년 5월에는 축산물에 대한 의무자조금을 실시할 수 있는 법적 근거가 포함되어 있는 "축산물소비촉진 등에 관한 법률"이 제정·공포되기에 이르렀다. 2002년 11월에는 동법 시행령과 시행규칙이 제정·공포됨으로서 명실 공히 의자조금제도를 도입할 수 있는 축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률이 마련된 것이다. 이 법률은 각 축종별 축산단체의 주관하에 임의 또는 의무자조금을 도입할 수 있는 근거를 규정하고, 특히 축산단체가 의무자조금제도를 도입하고자 할 경우에는 농가들의 의사를 반영할 수 있는 대의원을 선출하고, 의무자조금제도의 도입여부와 거출금액 등에 대하여는 대의원 투표를 거치는 등 축산 농가들의 의견을 충분히 수렴토록 규정함으로서 자조금의 민주적 조성과 관리가 가능토록 규정하고 있다.
4. 축산 자조금 사업 추진현황
한국의 축산자조금의 특징은 민간 자조금 조성액의 100%를 정부가 관리하고 있는 축산발전기금으로부터 지원될 수 있도록 명시하고 있다. 현재 의무자조금 사업을 추진하고 있는 분야는 한우, 양돈, 낙농이며, 육계, 산란계, 오리, 양록 분야는 아직 의무자조금 사업출범을 못하고 있는 실정이다.
2007년도 축산 부문별 자조금 사업규모를 보면 한우 138억원, 양돈 115억원, 낙농 84억원으로 나타났으므로 이 분야에 대한 정부지원규모는 170억원 규모에 달할 것이며 아작 출범하지 못하고 있는 육계, 산란계, 오리, 양록 부분을 합치면 정부 지원규모는 200억원이상에 달할 것으로 보인다. 따라서 이 자조금 사업만 잘 되면 각종 질병의 창궐과 불량 수입축산물의 범람으로 소비가 극도로 위축된 우리나라 축산업에서 돌파구를 찾을 수도 있을 것으로 기대되고 있다.
양돈
축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률에 근거하여 최초로 의무자조금제도를 도입하여 비교적 성공적인 분야는 양돈 산업이다. 축산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률이 통과되자마자 2004년 4월 1일부터 농가로부터 생산·출하되는 돼지 1두당 400원씩의 자조금을 도축장이나 육가공공장 등을 포함한 수납기관을 통해 거출하기 시작하였다. 그리하여 2005년도에 양돈농가들로 부터 거출·조성된 금액은 50억원에 달했다.
양돈 자조금 운용액의 대부분은 돈육의 소비촉진을 위한 광고 및 소비홍보비로 지출되었는데 그 중 대부분은 TV와 라디오 등의 대중매체를 통한 광고 선전에 투입 되었다. TV광고는 웰빙3총사 시리즈 즉, 3명의 미녀 모델을 이용하여 국내산 돼지고기와 저지방부위의 소비촉진을 강조하는 내용의 광고이었다. 이로서 양돈업계는 돼지고기의 소비촉진을 위한 운영 비용 1원당 약 21원의 돼지 농가수취가격 증대효과를 거양한 것으로 분석되었으며 이러한 효과는 특정부위 돼지고기 실질적인 소비가 늘어났음이 입증되고 있다.
한우
여타 축종과는 달리 한우분야는 임의 자조금제도를 시행하지 않고 의무자조금제도를 바로 도입하였다. 2005년 5월 1일부터 한우 의무자조금이 거출되기 시작하였는데, 농가가 출하하는 한우 1두당 10,000원을 거출하고 있으며, 조성된 자조금은 한우고기의 소비촉진을 위한 소비홍보비로 전체 집행비용의 70% 정도가 지출 되었다. 소비홍보는 TV광고비가 대부분을 차지하고 있으며, TV광고는 한우의 우수성을 알리고 다른 쇠고기와의 차별성을 부각시키기 위해 시도된 2편의 광고 즉, "국내산 쇠고기라도 모두가 한우가 아니다"편과 "이 땅위에 자존심 한우"편이 주된 내용이었다.
낙농
낙농 자조금사업은 1999년 1월부터는 한국낙농육우협회의 주관하에 농가가 납유하는 원유 1Kg 당 1원씩을 임의로 납부키로 결의하고 지속적인 임의자조금제도를 본격적으로 추진하여 축산분야중에서 임의 자조금을 가장 활발하게 추진하였다. 그러나 임의 자조금의 한계에 부딛쳐 난항을 거듭하다가 2006년 5월 1일부터 납유되는 원유에 대해서 1 당 2원씩의 자조금이 거출해서 운영하는 의무자조금시대가 열리게 되었다. 원유의 경우 여타 축산물과는 달리 출하경로가 투명하여 의무자조금제도하의 공차 타는 문제는 없을 것으로 판단되며, 그간의 임의자조금제도의 경험을 바탕으로 의무자조금이 조기에 정착될 수 있을 것으로 보인다.
미국의 양계산업 자조금
미국의 산란계 자조금은 1974년에 제정된 "계란연구 및 소비정보에 관한 법률(Egg Research and Consumer Information Act)"에 의하여 임의 자조금 형태로 시작하였다. 그 후 의무자조금으로 전환한 이래, 그 규모가 점차 확대되어 최근에는 연간 예산이 약 170억원(17백만달러)에 이르고 있다. 전국규모의 계란 자조금 운영은 미국계란위원회(AEB : American Egg Board)가 담당하고 있는데, AEB는 주를 대표하는 36명(18명의 생산자대표와 18명의 교체대표)의 위원으로 구성되는데 자조금 사업을 개발, 의결하고 집행한다.
이들 위원은 생산자 단체가 추천하고 농무장관이 임명하는데 19명의 전문 상근직원을 고용하여 사업을 수행하고 있다.
미국 채란계 자조금은 채란계 75천수 이상규모의 농가들을 대상으로 360개(30타스)당 최고 300원(30 센트, 계란 개당 83전))까지 징수할 수 있도록 규정하고 있다.
2004년 AEB의 예산집행 내역을 보면, 전체예산의 48%는 광고 및 홍보, 17%는 영양과 안전, 11%는 산업과 시장개발, 8%는 주 지원과 자료배포, 6%는 푸드 서비스, 5%는 소비자교육, 2%는 행정, 2%는 회의와 농무성, 1%는 자조금 수납에 사용하였다.
최근, 콜레스테롤과 심장병, 그리고 살모넬라 중독 등 식품안전에 대한 소비자의 우려가 높아짐에 따라 AEB의 활동도 계란의 식품안전성을 홍보하고 연구하는데 집중하고 있다.
최근 실시된 계란광고 효과에 관한 연구들을 살펴보면, 이 같은 소비자의 우려가 실제로 계란 수요 감소로 나타나고 있으며, AEB의 각종 광고 및 홍보 프로그램들이 이 같은 수요 감소 요인들을 효과적으로 억제하고 있다. 미국의 육계분야는 아직도 의무자조금제도를 시행하지 못하고 있다.
6. 양계산업의 자조금 무엇이 문제인가?
불투명해진 육계자조금사업
육계 자조금 대의원회는 2006년 12월 21일에 두 번째 대의원총회를 개최하였으나 관리위원 및 감사위촉 안이 부결됨에 따라 육계자조금 출범은 물론 향후 일정마저 불투명하게 됐다. 육계산업은 계열화 방식의 생산이 전체 생산의 80%를 차지하고 있으므로 육계 계열화 사업 현장에는 마치 노사가 대립하는 노동현장을 방불케 하는 대결구도이다. 따라서 앞으로 의무자조금사업이 시행될 경우 자조금 부담 비율을 놓고 사육농가와 계열주체간에 치열한 공방이 예상된다. 그도 그럴 것이 육계계열화 체계에서는 생산물인 닭의 소유권은 어디까지나 계열주체에 있으면서도 자조금관리는 사육농가로 구성된 대의원총회로부터 위임받은 관리위원회가 맡아서 추진할 것이므로 자조금을 사육농가가 전액 부담할 수도 없고(생산물 소유권은 계열주체에 있기 때문), 그렇다고 계열주체가 전액 부담하는 것도 문제가 있어 보인다.(자조금 관리가 사육농가에 의하여 주도될 수 있기 때문)
요컨대, 적절한 비율에 의한 분담이 바람직하겠으나 과연 어느 정도의 비율이 적정한가를 판가름하기가 쉽지 않을 것이다. 더구나 미국에서도 육계는 자조금을 추진하지 못하고 있음을 볼 때, 육계자조금은 그만큼 추진하기가 근본적으로 어려운 분야임에 틀림없다.
또한, 육계 사육 농가를 대변해 줄 기구인 생산자단체가 양계협회, 계육협회, 농협중앙회로 3분되어 구심점이 흐려질 수밖에 없다는 점이다. 따라서 사육농가들의 입장에서는 철저한 자기방어를 위한 대책을 미리 세워야 한다는 위기감을 느끼지 않을 수 없을 것이다. 제 2 차 대의원총회에 터져 나온 대의원들의 불만사항을 보더러도 대의원수를 정함에 있어 지역이나 사육수수가 고려되지 않았다는 점과 생산자 단체인 양계협회, 계육협회, 농협중앙회에 대한 생산자단체로서의 선명성에 관한 것 들이 주를 이루었다.
자조금 거출길목이 마땅치 않는 채란양계
계란의 경우 집하장이나 계란가공공장 등에서 자조금이 거출되어야 함에도 불구하고 자조금법에서는 폐계 도축장에서 거출하도록 명시되어 있다. 그러나 산란노계의 경우 최종산물이 아니라 폐기물(부산물)이라는 점에서 자조금법 취지와 어긋날 뿐 아니라 산란 노계 값이 떨어질 경우 도계장으로 출하하는 것 보다 자체에서 폐기처분하는 경우가 많을 것이므로 효과적인 자조금 조성이 어려울 것이다. 결국 계란자조금의 거출은 집하장이나 가공공장, 상인들을 통해서 가능하지만 현재까지 집하장 출하물량이 10~15%에 불과한 점을 고려하면 이 또한 대안이 될 수 없다. 또 다른 대안으로 사료업체들의 협조를 받아 사료에 자조금을 부과하는 방안도 있으나 사료업계의 협조여부가 관건이다. 그동안 많은 노력에도 불구하고 채란 양계분야는 사료회사로 하여금 채란양계자조금 거출 기관 역할을 수행해 달라는 요청을 거부당하고 다시 종계/부화장업계와 접촉하고 있으나 진전이 어려운 실정이고 폐계 도계장에서 자조금을 부과토록 명시한 법률을 고쳐야 하는 문제도 국회를 동원해야 하므로 결코 쉽지 않는 실정이다.
의무자조금제도에 대한 반대 논리도 녹녹치 않다. 반대하는 골자를 보면 다음과 같다.
농산물은 생산자와 판매자가 엄연하게 구분됨에도 판매자가 할 소비촉진을 왜 생산자가 부담해야 하는가? 그렇다면 판매자는 물론 수입업자도 참여해야 하는 것이 아닌가?
생산자들이 내는 각종 세금(부가가치세, 소득세 등)과는 별도로 또 돈을 내야하는 것은 또 다른 세금(준조세)이 아닌가?
설령 자조금이 걷혔다하더라도 누가 그것을 투명하게 관리 할 수 있겠는가? 혹시 왕년에 각종 연금이나, 기금 같은 것처럼 정치자금으로 흘러들어가는 등 "죽 쑤어서 개주는 식"으로 석연치 않게 쓰일 위험은 없는가?
임의 자조금에서 막기 어려웠던 "공차타기"를 과연 의무자조금으로 하면 보다 잘 막을 수 있다는 보장이 있는가? 자조금을 거출하는 자는 대개 도축업자나 가공업자인데 과연 특별한 인센티브를 부여하지 않고서도 성실한 거출업무가 가능하겠는가?
기존의 축산관련협동조합 많이 있음에도 왜 별도의 자조금 관리기구를 축종마다 만들어 관리해야 하는가? 그렇다면 축협과 농협중앙회의 기능은 무엇인가?
제정된 축산물 자조금 법을 보면 최초 원안과는 달리 관련단체들의 입김이 곳곳에 작용하여 마치 누더기를 연상케 하는 법률이 되고 말아 제정되자마자 개정해야한다는 목소리가 나오고 있으니 이러한 법률가지고 과연 실효를 거둘 수 있다고 보는가?
정부는 자조금이란 미명아래 그동안 적립해 둔 축발기금을 배정하는 정도의 수고로 축산정책을 다했다고 생각하는 것이 아닌가?
출발기금이 줄어드는 추세에서 자조금 조성금액의 100%를 지원하는 것은 언제까지 가능할 것인가?
7. 양계산업 자조금 해법은 없는가?
육계 는 생산의 70-80%를 계열화 방식에 의존하고 있으나, 육계계열화 사업 현장에서는 아직도 산업 평화를 논하기 조차 어려운 실정이다. 이로 인하여 사육농가와 계열업체가 공동운명체적 공감대를 갖는 분위기는 아닌 듯 싶다. 이러한 상황에서 상대방의 양보를 받아내기란 어려운 것이다. 그런데 이러한 대결 구도가 장기화 되면 될 수록 그 폐해는 고스란히 육계사육농가와 계열주체로 귀속되기 마련임을 알아야 한다. 따라서 육계계열화 사업의 산업평화가 조기에 정착이 무엇보다 시급한 과제이다. 이를 위하여 양자간에 분쟁이 생겼을 경우 이를 중재할 수 있는 가칭 "육계산업 중재 위원회" 같은 기구를 정부지원으로 운영할 필요가 있다.
양계자조금 사업의 투명성, 민주성을 지키기 위하여 농가는 물론 관련기관, 정부가 다함께 노력해야 한다. 따라서 대의원 선출 등 과정에서 농민스스로 각종 인연을 떠나 개인의 성실성, 도덕성을 기준으로 엄선해야 할 것이다. 특히 기금관리위원회에서 학계를 배제한 현행법은 마땅히 개정되어야 한다.
생산자와 판매자 모두가 참여하는 양계산물의 공동 소비홍보체계를 구축하여야 할 것이다.여기에 이중부담 요소가 없지 않으나 각종세금은 국가를 경영하는데 쓰일 것이므로 축산물 소비홍보비 까지 국가 예산으로 부담하기는 어려울 것이다. 다만 정부가 관리하고 있는 출발기금에서 자조금 거출 금액의 100%를 지원받는 것으로 만족해야 할 것이다.
자조금 사업과는 별도로 축협이나 그 중앙회는 축산물 소비촉진에 전 보다 전력해야 할 것이다. 일개 단위 조합인 서울우유가 우유 소비를 광고하는 사례는 바람직한 일이다.
현행 축산분야는 축종마다 자금관리위원회를 두고 산하에 사무국을 운영하도록 되어 있고, 이를 법인화한다면 "옥상옥"의 새로운 문제를 낳는다. 따라서 축산자조금 관리 위원회는 축종별로 각각 독립적으로 수행하더라도 사무국은 관리능력 면에서 앞선 농협중앙회가 전담함으로서 관리의 효율성도 높이고 직원채용 등 별도의 추가 부담도 줄일 수 있을 것이다. 현재 양돈 및 가금수급안정위원회가 그 사무국을 농협중앙회에 존치함으로서 업무의 효율성을 높이는 것은 좋은 예이다.
축산물 수입개방의 확대에 따라 국내산 축산물의 국내 시장 점유율이 점차 떨어지고 있음에도 국내산 축산물 시장에 큰 타격을 입힐 수 있는 수입업자가 현행 법률에는 자조금사업 대상자에서 빠져 있다. 물론 소비촉진 운동이 국내산 축산물의 우수성만을 홍보할 것이므로 문제 될 것이 없다하겠지만 홍보에 관한한 개별 품목 광보보다는 통합광고의 효과가 크다는 지적이고 보면 그 또한 설득력이 약하다. 따라서 법을 개정해서라도 수입업자를 포함시킴이 당연하다 할 것이다.
채란양계의 경우 의무 자조금 사업이 한 발짝도 진전되지 못한 것은 자조금 거출을 위한 길목이 적절하지 못한 때문이므로 계란의 유통체계를 계란 집하장으로 집중시켜 집하장에서 가격결정은 물론 계란 품질검사까지 수행하게 하여 집하장을 거치지 않고는 계란이 유통될 수 없는 체계를 구축하여 자조금은 여기에서 거출하도록 하여야 한다.
8. 맺는말
과거에는 마을마다 앞서가는 농가는 단연코 양계농가이었다. 산업면에서도 이렇다할 정부지원없이 순전히 자력으로 양적으로나 질적으로 장족의 발전을 이룩한 분야가가 양계분야이다. 특히 채란 양계는 그 경쟁력이 최고의 수준에 달한 바 10년전 계란가격과 지금의 계란 가격이 대동소이함에도 채란양계산업이 존속되고 있음을 본다. 이렇게 잘나가던 양계산업이 자조금에 관한한 모범생이 되지 못하고 표류하고 있음은 양계산업 관련자 모두가 깊히 반성해 볼일이다.
